這是時(shí)隔9年的一次修訂。2014年8月，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》（以下簡(jiǎn)稱《原辦法》）。2014年前后，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作處在艱難爬坡、負(fù)重奮進(jìn)的歷史階段，可喜變化與嚴(yán)峻形勢(shì)并存，“大氣十條”“水十條”“土十條”等一系列史上最嚴(yán)治污行動(dòng)計(jì)劃展現(xiàn)了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)定決心。當(dāng)時(shí)的環(huán)境形勢(shì)客觀要求環(huán)境執(zhí)法力度進(jìn)一步加大，而實(shí)施稽查可以通過內(nèi)部監(jiān)督推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法工作合法合規(guī)有序進(jìn)行。
彼時(shí)，雖然各地就環(huán)境稽查開展了大量探索和實(shí)踐，但總體來看，稽查工作未成體系，工作流程不明、追責(zé)不嚴(yán)、專業(yè)人員缺乏等問題，導(dǎo)致稽查工作常?！坝行臒o力”?！对k法》的出臺(tái)，意味著稽查工作有了行動(dòng)指南。《原辦法》規(guī)定了稽查的類型、權(quán)利、責(zé)任、獎(jiǎng)懲等，明確對(duì)執(zhí)法不規(guī)范、履職不到位、違法亂紀(jì)的15種行為采取一系列內(nèi)部和外部處罰措施。
《原辦法》實(shí)施9年，各地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化水平明顯提升，案件辦理質(zhì)量明顯提高。
為何在此時(shí)對(duì)其修訂發(fā)布新《稽查辦法》？
從時(shí)代背景來看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境形勢(shì)發(fā)生巨變，美麗中國(guó)建設(shè)邁出重大步伐。在邁入新發(fā)展階段的同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)容、形式、規(guī)范性等提出了更新、更高的要求。從客觀需求來看，省以下環(huán)保垂改和綜合行政執(zhí)法改革讓各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)層級(jí)和執(zhí)法內(nèi)容均發(fā)生了較大變化，作為提高執(zhí)法水平的有力抓手，稽查工作也需要同步進(jìn)行調(diào)整。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)入“下半場(chǎng)”，規(guī)范高效執(zhí)法是重點(diǎn)。
那么，新《稽查辦法》針對(duì)解決哪些新問題？對(duì)基層執(zhí)法工作將產(chǎn)生怎樣的影響？下一步落地見效需要做什么？本報(bào)記者就此采訪了多名有稽查經(jīng)驗(yàn)的人員，對(duì)新《稽查辦法》作進(jìn)一步解讀。
稽查對(duì)象調(diào)整，執(zhí)法規(guī)范化要求“下”到最基層“我曾經(jīng)遇到過0分案卷，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局做的?！苯K省蘇州市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局的鄭興春曾在稽查工作中發(fā)現(xiàn)，各地案卷質(zhì)量相差很大，同樣的違法行為，可能會(huì)出現(xiàn)有的罰有的不罰、嚴(yán)重的比輕微的罰得少等情況，越往基層走越發(fā)現(xiàn)這種問題愈加突出。然而，按照《原辦法》，無法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局進(jìn)行稽查。
《原辦法》規(guī)定，稽查是指上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)下級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門開展環(huán)境監(jiān)察工作情況進(jìn)行的監(jiān)督、檢查。省以下環(huán)保垂改后，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門已調(diào)整為設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的派出機(jī)構(gòu)。而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合行政執(zhí)法局，就更不存在上下級(jí)關(guān)系。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道處于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作的最基層，疑難雜癥多、挑戰(zhàn)大，與百姓利益密切相關(guān)，這部分執(zhí)法工作是否規(guī)范，將對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生很大影響。
新《稽查辦法》對(duì)稽查的定義修改為：生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)其下級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門或派出機(jī)構(gòu)以及其他承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職能的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章履行執(zhí)法職責(zé)情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查。鄭興春認(rèn)為，這一調(diào)整是一個(gè)重大突破。
山東省濟(jì)南市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)的王同林進(jìn)一步解釋，這意味著，上級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可對(duì)下級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門繼續(xù)實(shí)施稽查，如國(guó)家對(duì)省、市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行稽查；國(guó)家、省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可對(duì)市級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，以及市級(jí)、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施稽查；市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可對(duì)派出機(jī)構(gòu)，以及其他承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職能的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施稽查。
非現(xiàn)場(chǎng)稽查提高效率，為基層“減負(fù)”
“看到近幾年非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法手段突飛猛進(jìn)，我們很羨慕，如今我們稽查人員也可以探索這一方式了?！苯魇→椞妒猩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)的劉洋有過3年稽查工作經(jīng)驗(yàn)，他向記者介紹，去年5月，鷹潭市已經(jīng)率先開始了非現(xiàn)場(chǎng)稽查的探索。
對(duì)于基層工作來說，效率是關(guān)鍵。人手少、任務(wù)重是普遍情況，當(dāng)收到被稽查的通知時(shí)，基層工作人員往往要準(zhǔn)備大量材料“迎檢”，而稽查人員則要到現(xiàn)場(chǎng)，在這些材料中發(fā)現(xiàn)問題。對(duì)于稽查雙方而言，這都是個(gè)“苦差事”。事實(shí)上，隨著科技的進(jìn)步和相關(guān)執(zhí)法平臺(tái)的規(guī)范和完善，檢查材料的部分不一定全部在現(xiàn)場(chǎng)完成。這也是鷹潭市探索非現(xiàn)場(chǎng)稽查的切入口。
劉洋介紹，在稽查工作組確定稽查對(duì)象后，會(huì)通過移動(dòng)執(zhí)法等信息化平臺(tái)，對(duì)被稽查對(duì)象移動(dòng)執(zhí)法建設(shè)使用、執(zhí)法公示制度和全過程記錄制度等情況線上調(diào)閱，提前記錄問題，督促開展整改。也就是說，從前是去現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問題，現(xiàn)在是帶著部分問題去現(xiàn)場(chǎng)解惑。這使得稽查工作的效率大大提高，同時(shí)，被稽查單位也無需重復(fù)提供線上已有的材料。
劉洋對(duì)效率的提升有直觀感受，曾經(jīng)可能要耗時(shí)一整天的稽查工作，現(xiàn)在半天時(shí)間即可完成。
通過半年多的非現(xiàn)場(chǎng)稽查探索，劉洋發(fā)現(xiàn)，非現(xiàn)場(chǎng)稽查還起到了經(jīng)驗(yàn)交流的作用?！拔覀?cè)诰€上可以掌握全市的情況，會(huì)更清楚每個(gè)地方的短板、弱項(xiàng)，等到線下稽查時(shí)，就可以向被稽查單位有針對(duì)性地介紹一些解決問題的好經(jīng)驗(yàn)、好辦法?！?/span>
劉洋在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)了問題。關(guān)于非現(xiàn)場(chǎng)稽查的制度并不完善，信息化程度也有待提高。“平臺(tái)沒有搭建或打通，很多信息還沒有整合，真正執(zhí)行過程中，會(huì)出現(xiàn)不斷找人要信息的情況?！?/span>
鄭興春也認(rèn)為，目前的稽查工作無法完全依賴非現(xiàn)場(chǎng)，稽查的重點(diǎn)內(nèi)容之一是案卷，很多問題只看案卷看不出來，需要現(xiàn)場(chǎng)詢問執(zhí)法人員，因此，線下稽查仍是主要方式。
不過劉洋表示，這樣的變化對(duì)于稽查人員來說是欣喜的。這說明稽查工作將一改按部就班的傳統(tǒng)模式，稽查方式更加靈活。隨著執(zhí)法規(guī)范性的要求越來越高，稽查工作也將越來越被重視。
新增容錯(cuò)糾錯(cuò)規(guī)定，利于扭轉(zhuǎn)錯(cuò)誤認(rèn)知
新《稽查辦法》新增了容錯(cuò)糾錯(cuò)、盡職免責(zé)規(guī)定，明確了不予追究執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任等7種情形。吉林省延邊朝鮮族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)副支隊(duì)長(zhǎng)桑海認(rèn)為，這一變化至關(guān)重要。
桑海介紹，在延邊州，關(guān)于非規(guī)?；B(yǎng)殖的問題，時(shí)常會(huì)接到群眾投訴，這讓基層環(huán)境執(zhí)法人員很頭疼。因?yàn)橄嚓P(guān)的法律法規(guī)只規(guī)定了規(guī)模以上養(yǎng)殖污染環(huán)境的具體管理措施，沒有對(duì)規(guī)模以下養(yǎng)殖作出明確規(guī)定。也就是說，基層執(zhí)法人員沒有執(zhí)法依據(jù)。但無論是群眾還是屬地政府，都認(rèn)為這是生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)該處理的問題?！斑@種情況下，我們就只能處罰，但處罰后當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議，我們就站不住腳了?！痹诖饲闆r下，基層執(zhí)法人員如果再被稽查追責(zé)，對(duì)工作積極性的打擊很大。
記者注意到，新《稽查辦法》不予追究責(zé)任的7種情形中，有一條是“有關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等執(zhí)法依據(jù)缺乏、規(guī)定不一致或不具備實(shí)施條件的”，還有一條是“在化解矛盾糾紛、解決歷史遺留問題中主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、積極作為，但未達(dá)到預(yù)期效果的”。桑海認(rèn)為，這是對(duì)基層執(zhí)法人員工作信心的保護(hù)。
事實(shí)上，在延邊州，基層執(zhí)法工作的壓力之大難以想象。在編在崗的一線執(zhí)法人員只有34名，一些地方可能只有3名工作人員，確保達(dá)到最基本的執(zhí)法要求。這些執(zhí)法人員中有相當(dāng)一部分已經(jīng)50歲以上，年齡構(gòu)成偏大，但他們往往身兼數(shù)職。執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，稽查的人手也不夠，與之相對(duì)應(yīng)的是執(zhí)法規(guī)范性的要求越來越高。在這樣的壓力下，桑海仍感受到了基層執(zhí)法的進(jìn)步?！耙郧埃芏鄨?zhí)法人員把立案時(shí)間、原因都能寫錯(cuò)，低級(jí)錯(cuò)誤常犯，但現(xiàn)在通過稽查發(fā)現(xiàn)，這些問題很少再出現(xiàn)?！边@樣的進(jìn)步離不開當(dāng)?shù)鼗鶎訄?zhí)法人員的努力與付出。但百密總有一疏，在繁重的工作任務(wù)下，總會(huì)出現(xiàn)各種差錯(cuò)。“給我們一個(gè)糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)和空間，這讓執(zhí)法人員感受到是被理解和體諒的，也讓他們能更加理解稽查工作的初衷。”桑海說道。
延邊州的情況或許不是個(gè)例。多位執(zhí)法人員向記者反映，基層對(duì)于稽查工作的認(rèn)知就是“找茬”，這容易讓稽查人員和執(zhí)法人員成為對(duì)立的雙方，不利于稽查工作的開展，也不利于基層執(zhí)法問題的整改。
“其實(shí)我們稽查不是針對(duì)基層執(zhí)法人員故意挑刺，稽查應(yīng)該是一個(gè)幫扶的角色，幫助他們發(fā)現(xiàn)問題，把基層急迫需要解決的問題反饋上去，并幫助他們尋找解決辦法。事實(shí)上，我們?cè)谕粦?zhàn)線?！眲⒀笳J(rèn)為，新《稽查辦法》一個(gè)重要的導(dǎo)向是，通過一系列舉措為基層“減負(fù)”，進(jìn)而轉(zhuǎn)變基層執(zhí)法人員的一些錯(cuò)誤認(rèn)知和心態(tài)。
此外，新《稽查辦法》的落實(shí)，需要各地進(jìn)一步細(xì)化、完善相關(guān)制度，像延邊州這樣的情況，或許只有解決根本性難題，才能確保新制度、新規(guī)定的有效落地。
文章轉(zhuǎn)載自 中國(guó)環(huán)境報(bào) 作者：本報(bào)見習(xí)記者江虹霖，如有侵權(quán)，可聯(lián)系我們刪除
